中国土地资源是否稀缺？是否应该严格限制城镇建设用地扩张？

 

中国土地资源稀缺吗？

 

  文：恒大研究院 任泽平 熊柴

 

  实习生姜文镪对本文有贡献

 

  导读

 

  中国土地资源是否稀缺？是否应该严格限制城镇建设用地扩张？对上述问题的解答不仅关系到中国的粮食安全，也关系到城市化以及经济社会发展的质量。

 

  我们在业内提出了广为流行的标准分析框架：“房地产长期看人口、中期看土地、短期看金融”，蓝冠官网本文是对土地部分研究的深化。我们基于国情分析与国际比较，发现中国土地资源并不那么稀缺，城市化本质上节约土地，有利于耕地保护及保障粮食自给，中国城镇用地还存在较大的扩张空间，但需注意城镇用地配置在地区之间、利用结构之间存在明显失衡。

 

  摘要

 

  中国土地资源稀缺吗？1）讨论土地资源是否稀缺的实质在于是否应该严格限制城镇建设用地增长。人多地少是中国的基本国情，中国人口密度约为世界平均水平的2.5倍，人均耕地面积约为世界平均水平的1/2，以全球9.3%的耕地养活了18.4%的人口。主流观点认为中国城镇建设用地人均面积过多、增速过快。因此官方通过建设用地指标控制、人均用地标准等严控城镇用地扩张，比如2014年原国土部要求人均城市建设用地目标严格控制在100平方米以内。2）城市化本质上节约土地，有利于耕地保护和保障粮食自给。由于1998年开始执行占补平衡政策，城市化带来的城镇用地扩张实际上并不影响耕地保护及粮食自给，并且耕地占补平衡政策已从早期的数量平衡发展到数量—质量平衡，再发展为数量—质量—生态平衡。事实上，中国谷物自给率稳定在95%以上、基本自给。2016年中国常住人均乡村、城镇建设用地分别为326、119平方米，乡村是城镇的2.7倍，由于城乡二元户籍制度和土地制度阻碍，导致规模庞大的农民工群体“双重占地”，加剧土地资源紧张；因此在推进市民化的同时推进乡村建设用地复垦，将节约土地资源、促进耕地保护。

 

  中国城镇用地还有较大扩张空间。1）中国城镇用地扩张速度和人均面积均低于全球平均水平。土地城镇化快于人口城镇化是全球普遍现象，原因在于人们对美好生活的追求和通勤成本下降等。2000-2017年中国城镇用地与人口的增长率比值为1.69，低于1990-2000年全球平均水平的2.19。从人均水平来看，2016年末中国人均城镇建设用地为119平方米，仍低于2000年全球平均的214平方米。2）与国际相比，中国建设用地、城市建设用地比例均较低。2016年中国建设用地占国土面积比例为4.1%，远低于美国的5.8%、英国的8.3%、日本的8.9%；中国城市建设用地占国土面积比例为0.56%，远低于美国的1.6%、日本的2.8%、英国的5.6%。3）即使仅对城乡建设用地结构进行调整，也可新增城镇用地5.2万平方公里，城镇用地规模可达14.6万平方公里，预计到2050年中国城市化率达约80%时，人均城镇建设用地可达130平方米。

 

  中国城镇用地存在明显的配置失衡。1)城镇用地在地区、城市之间配置失衡。过去中国城镇化战略长期存在“控制大城市规模、积极发展中小城市”的倾向，与人口迁移趋势明显背离，造成土地在地区之间配置失衡。分地区看，2009-2016年东部地区城镇建设用地增量比例低于人口增量比例12.9个百分点，而中部、东北、西部地区分别高1.7、4.4、6.8个百分点。分城市看，2006-2016年1000万人以上城市人口增长36.0%，但土地供给仅增长14.4%；而20万人以下城市人口增长3.0%，而土地供给大幅增长26.1%。2）城镇建设用地在利用结构上配置失衡。一方面是居住用地和工业用地配置失衡。在“GDP锦标赛”下，地方政府一般压低工业用地价格以招商引资，同时控制居住用地供给以实现土地出让收入最大化。2017年中国城镇用地中居住用地比例为31.4%，明显低于美国的46.9%、日本的61.3%；工业用地比例为18.5%，明显高于日本的7.7%、韩国的10.1%。另一方面是道路用地粗放，但绿地与广场用地供给不足。中国一线城市道路占建成区比例均高于15%，而巴黎、纽约、伦敦均处于10%-15%；绿地与广场用地占比均低于8%，而巴黎、纽约、首尔均高于20%。3）低效闲置城镇建设用地大量存在。2017年中国城镇低效、闲置建设用地分别约为1.27万、0.14万平方公里；其中，低效建设用地主要为工业用地。分地区看，土地供给偏多的西部和东北地区出让的工业用地利用效率偏低。

 

  提高规划人均城镇用地标准，优化区域分布和利用结构。1）适度提高规划人均城镇建设用地标准。在平衡粮食安全、经济社会发展、居民美好生活需要之后，预计2050年人均城镇建设用地可达130平方米。2）提高城镇土地利用效率，完善城市建设用地“增存挂钩”机制。一方面，依法收缴土地闲置费或收回闲置土地。另一方面，加快推进“增存挂钩”机制，减少批而未供、闲置土地多和处置不力地区的新增建设用地计划。3）加快推进农业转移人口市民化，建立健全宅基地资源有偿退出机制。一方面，进一步加大户籍制度改革力度，加快农业转移人口市民化，加大非户籍人口落户推进力度，全面放开放宽落户限制，促进人口自由迁移。另一方面，探索对增量宅基地实行集约有奖、对存量宅基地实行退出有偿，同时对退出宅基地合理复垦。4）优化城镇用地在地区和城市之间的配置，推进市场化的跨省换地。一方面，以常住人口增量为标准供给城镇用地，推行新人地挂钩；另一方面，推进市场化的跨省换地，进一步优化土地资源的空间配置。5）优化城镇用地的用途供给结构，增加居住用地、绿地与广场用地等供给。一方面，在符合规划前提下允许工业用地转为居住用地等。另一方面，在新增城镇建设用地中适度增加居住用地、绿地与广场用地等比例。

 

  风险提示：各国土地利用分类存在差异，蓝冠官网国际对比存在一定误差；对城镇建设用地可达规模的估算存在假设，存在一定误差。

 

  目录

 

  1  中国土地资源稀缺吗？

 

  1.1 讨论土地资源是否稀缺的实质在于是否应该严格限制城镇建设用地增长

 

  1.2 城市化本质上节约土地，有利于耕地保护和保障粮食自给

 

  2  中国城镇建设用地还有较大扩张空间

 

  2.1 中国城镇用地扩张速度和人均面积低于全球平均水平

 

  2.2 与国际相比，中国建设用地、城市建设用地比例均较低

 

  2.3 到2050年可新增城镇建设用地5.2万平方公里

 

  3  中国城镇用地配置严重失衡

 

  3.1 城镇用地在地区、城市之间配置严重失衡

 

  3.2 城镇建设用地在利用结构上配置失衡

 

  3.3 低效闲置城镇建设用地大量存在

 

  4  提高规划人均城镇用地标准，优化区域分布和利用结构

 

  正文

 

  1  中国土地资源稀缺吗？

 

  1.1 讨论土地资源是否稀缺的实质在于是否应该严格限制城镇建设用地增长

 

  人多地少是中国的基本国情，中国人口密度约为世界平均水平的2.5倍，人均耕地面积约为世界平均水平的1/2，以全球9.3%的耕地养活了18.4%的人口。根据世界银行统计，2018年中国人口密度为148人/平方公里，约为全球平均水平（60人/平方公里）的2.5倍，高于高收入国家（34人/平方公里）、中等收入国家（72人/平方公里）、低收入国家（52人/平方公里）。具体来看，中国人口密度高于美国（36人/平方公里）、法国（122人/平方公里），但低于英国（275人/平方公里）、日本（347人/平方公里）、韩国（530人/平方公里）。在人均耕地面积方面，2016年中国人均耕地面积0.09公顷，大约为全球平均水平（0.19公顷）的1/2，低于高收入国家的0.29公顷、中等收入国家的0.17公顷、低收入国家的0.19公顷。具体来看，中国人均耕地面积低于美国的0.47公顷、法国的0.27公顷，但高于日本的0.03公顷、韩国的0.03公顷，和英国（0.09公顷）接近。2016年中国耕地面积为20.24亿亩，约占全球耕地面积的9.3%，而2018年中国人口为13.95亿人，约占全球总人口的18.4%。

 

  由于城市化扩张直接占用耕地，中国划定18亿亩耕地红线，严格实行耕地保护；并且，主流观点认为中国城镇建设用地人均面积过多、增速过快，应该严格限制城镇建设用地增长。其一，由于城市化扩张直接占用耕地，貌似与耕地面积持续减少存在直接联系。2006年第十届全国人大四次会议上通过的《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》划定18亿亩耕地红线，严格实行耕地保护。“18亿亩”的划定主要有两个原因：第一，中国耕地面积从1996年的19.5亿亩降低至2005年的18.3亿亩，这一数据成为重要参考依据；第二，根据农业部计算，按照15亿人消费，需要保证粮食产量6亿吨，考虑当时稻谷亩均产量431公斤，小麦326公斤，播种面积需要约16亿亩，剩余2亿亩用作经济作物种植，因此必须保证18亿亩耕地面积。

 

  其二，主流观点认为中国城镇建设用地人均面积过多、增速过快。“土地城镇化快于人口城镇化”被写入《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》，成为必须高度重视并着力解决的突出矛盾之一。人均面积方面，2006年时任全国政协委员、原国土资源部咨询研究中心副主任刘文甲表明：“我国城镇人均用地已达130多平方米，远远高于发达国家人均82.4平方米和发展中国家人均83.3平方米的水平”，而这一数据明显存在问题。城镇用地增速方面，主流学者根据城镇用地增长弹性系数或城镇用地扩展系数（城镇用地的增长率/城镇人口的增长率）是否大于1.12，来判断我国城镇土地扩张是否过快。然而，这个所谓“1.12”的扩展系数标准只是中国城市规划设计研究院1989年在研究报告《2000年城镇用地预测综合报告》提出的一个控制值，其合理性及对当前的适用性很值得怀疑。

 

  官方通过建设用地指标控制、人均用地标准等严控城镇用地扩张，比如2014年原国土部要求人均城市建设用地目标严格控制在100平方米以内。从土地供给政策来看，《土地管理法》规定中国土地管理以耕地保护为目标，实行土地用途管制，严格限制农用地转为建设用地。全国层面，自然资源部编制土地利用总体规划，比如《全国土地利用总体规划纲要（2006-2020年）》，采用耕地保有量、基本农田保护面积、建设用地规模、城镇工矿用地规模等指标控制。地方层面，各级政府按照新增建设用地总量不超过上一级土地利用规划的原则，编制土地利用总体规划、城市总体规划、土地利用年度计划。此外，建设部门也制定了相应的规划标准，比如《城市用地分类与规划建设用地标准》（GBJ 137-90）、《城市用地分类与规划建设用地标准》（GB 50137-2011）、《镇规划标准》（GB 50188-2007）等，不仅对城市、建制镇的规划人均建设用地标准进行明确规定，还对不同类型用地的面积及比例进行了区间规定。1990年原建设部《城市用地分类与规划建设用地标准》要求，规划人均城市建设用地指标控制在60-120平方米之间；2011年住建部《城市用地分类与规划建设用地标准》要求，人均城市建设用地控制在65-115平方米之间；2014年原国土部《关于强化管控落实最严格耕地保护制度的通知》要求，人均城市建设用地目标严格控制在100平方米以内。需要注意的是，当前执行的规划人均城市、建制镇建设用地标准等，基本沿袭了1990年制定的规划标准。但是，当时并未执行耕地占补平衡政策，对包括耕地在内的各类土地面积数据掌握也比较粗糙，比如2009年全国第二次土地调查发现中国耕地面积为20.31亿亩，较2008年提升2.05亿亩。

 

  1.2 城市化本质上节约土地，有利于耕地保护和保障粮食自给

 

  由于1998年开始执行占补平衡政策，城市化带来的城镇用地扩张实际上并不影响耕地保护及粮食自给。一方面，1998年《土地管理法》要求按照“占多少，垦多少”的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地数量和质量相当的耕地。此外，2006年城乡建设用地增减挂钩开始试点，后逐渐推至全国。根据原国土部数据，2000-2009年建设占用对耕地面积减少的贡献仅为18.2%，其他为生态退耕、灾毁耕地、农业结构调整等,2010年后逐渐上升为80%左右，但补充耕地面积依然大于建设占用耕地面积。比如，根据《全国土地整治规划（2011-2015年）》，2006-2010年实际建新占用耕地面积113.7万亩，通过增减挂钩，实际复垦还耕面积达148.1万亩；根据2016年度全国土地变更调查结果，2016年依法批准建设占用耕地225.7万亩，同期实施各类整治项目共补充耕地266.8万亩，超出建设占用41.1万亩。而且，占补平衡政策已经从早期的数量平衡到数量—质量平衡，逐渐发展为数量—质量—生态平衡。另一方面，中国耕地撂荒现象较为严重。根据中国科学院地理科学与资源研究所李升发等（2016）统计的全国153个山区县的撂荒信息，2014-2015年全国山区县耕地撂荒率为14.3%。2015年西南财经大学中国家庭金融调查与研究中心对全国29个省、262个县市的住户跟踪调查发现，2011年和2013年分别有13.5%和15.0%的农用地处于闲置状态。假设以15.0%的耕地撂荒率估算，中国约有3亿亩耕地可利用，这意味着即便在粮食生产效率不变的情况下，粮食产量仍有进一步提升空间。

 

  实际上，中国谷物自给率长期稳定在95%-98%，口粮自给率稳定在98%-99%，基本实现粮食自给。2013年12月中国国家粮食安全新战略强调要坚守“确保谷物基本自给、口粮绝对安全”的战略底线。谷物主要为稻谷、小麦和玉米，根据FAO统计，2011-2013年期间中国谷物自给率三年平均值为96.6%；根据国家统计局数据计算，中国谷物自给率稳定在95%-98%，高于谷物自给率红线95%。口粮包括稻谷和小麦，中国口粮自给率稳定在98%-99%。细分种类来看，2018年中国稻谷、小麦、玉米、大豆的自给率分别为100%、98%、99%、15%。中国大豆自给率低主要是因为国内大豆种植机械化程度较低，单位面积产值低、成本高，导致国内大豆缺乏规模种植，主要依靠进口。中国于2016年起开始实行“减玉米、增大豆”的种植结构调整，对大豆种植进行政府补贴，鼓励大豆种植。

 

  2016年中国常住人均乡村、城镇建设用地分别为326、119平方米，乡村是城镇的2.7倍，由于城乡二元户籍制度和土地制度阻碍，导致规模庞大的农民工群体“双重占地”，加剧土地资源紧张；因此在推进市民化的同时推进乡村建设用地复垦，将节约土地资源、促进耕地保护。由于城市具有集聚效应，人均城镇建设用地面积明显小于乡村，乡村人口进城安居后退出宅基地将节约土地资源、有利于耕地保护。但由于中国城乡二元户籍制度与土地制度排斥了市场对城乡人口和土地的有效配置，导致进城不能落户、迁徙不能定居的农民工不愿无偿放弃乡村原有的宅基地，形成农民工群体在城镇和乡村“双重占地”，加剧了土地资源紧张。根据国家统计局和自然资源部数据，2009-2016年乡村常住人口从6.89亿人减至5.90亿人，减少约1.0亿人；但乡村建设用地面积不减反增，从18.47万平方公里增至19.20平方公里，增加0.73万平方公里。人均城镇建设用地从112平方米上涨为119平方米，仅增长5.8%；而人均乡村建设用地从268平方米增长为326平方米，增长21.5%，达人均城镇建设用地的2.7倍。2019年5月国务院发布《中共中央国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》，提出全面落实支持农业转移人口市民化的财政政策、城镇建设用地增加规模与吸纳农业转移人口落户数量挂钩政策；同时探索对增量宅基地实行集约有奖、对存量宅基地实行退出有偿。2019年8月修订的《土地管理法》中规定，国家允许进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地，鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置住宅。

 

  2  中国城镇建设用地还有较大扩张空间

 

  2.1 中国城镇用地扩张速度和人均面积低于全球平均水平

 

  土地城镇化快于人口城镇化是全球普遍现象，原因在于人们对美好生活的追求和通勤成本下降等。2000-2017年中国城镇用地与人口的增长率比值为1.69，低于1990-2000年全球平均水平的2.19。根据Angel等人建立的全球城市数据库，1990-2000年间全球10万人及以上城市的城市用地与人口的年均增长率比值为2.19，其中发达国家、发展中国家分别为4.92、1.99。因此，土地城镇化快于人口城镇化是全球普遍现象，反映人们对美好生活的追求，主要原因在于收入增长和通勤成本降低。在中国，结合国家统计局人口数据和住建部城镇用地数据，2000-2017年中国城镇用地增长130.7%，城镇常住人口增长77.2%，城镇用地与人口的增长率比值为1.69。

 

  在城市层面，中国一线城市的城市建成区用地与人口年均增长率的比值明显低于纽约、首尔、巴黎等国际都市。根据联合国人居署卫星遥感数据，定义城市建成区的标准为“以每个建设用地像素为圆心，其一平方公里范围内的建设用地像素超过50%”。1987-2000年深圳、北京、上海、广州的城市建成区用地与人口年均增长率的比值分别为0.57、1.17、1.60、1.74，明显低于首尔的4.56、纽约的2.82、巴黎的2.00，而伦敦、东京分别为1.58、1.57。2000-2013年上海、深圳、北京、广州的城市建成区用地与人口年均增长率的比值分别为0.40、0.91、1.29、1.33，低于纽约的1.50、巴黎的1.63、东京的3.00、首尔的3.00，仅高于伦敦的0.18。

 

  从人均水平来看，2016年末中国人均城镇建设用地为119平方米，仍低于2000年全球平均的214平方米。根据Angel等人统计，2000年中国人均城镇用地面积为103平方米，低于全球平均的214平方米、发达国家的352平方米和发展中国家的153平方米。根据自然资源部统计，2016年末中国人均城镇建设用地为119平方米，即便与全球2000年水平相比，依然处于中低水平。美国国际公共政策研究公司Demographia以50万人以上城市的卫星遥感数据作为基础，计算人均城市建设用地面积。其界定城市建设用地的标准为：“以每个建设用地像素为圆心，若其一平方公里范围内的建设用地像素超过50%，则该建设用地为城市建设用地”。据其统计，2019年中国人均城市建设用地面积为200平方米，低于全球平均的238平方米。从国家来看，中国人均城市建设用地面积低于美国（833平方米）、法国（500平方米）、日本（238平方米）和英国（204平方米）。

 

  2.2 与国际相比，中国建设用地、城市建设用地比例均较低

 

  2016年中国建设用地占国土面积比例为4.1%，远低于美国的5.8%、英国的8.3%、日本的8.9%；中国城市建设用地占国土面积比例为0.56%，远低于美国的1.6%、日本的2.8%、英国的5.6%。根据自然资源部数据，2016年中国园地、建设用地、耕地、牧草地、林地、未利用土地占国土面积的比例分别为1.5%、4.1%、14.0%、22.8%、26.3%、29.0%。其中，2016年中国建设用地为39.1万平方公里，仅占国土面积的4.1%。根据OECD数据，2017年美国、英国、日本建设用地分别为54.3、2.03、3.36万平方公里，分别占国土面积的5.8%、8.3%、8.9%。从城市建设用地情况来看，中国建设用地中城市建设用地约占1/7，即城市建设用地仅占国土面积0.56%，而美国、日本、英国分别达到1.6%、2.8%、5.6%。进一步分析中国土地资源构成，中国有29%的土地是未利用土地，主要为裸岩石砾地、沙地、荒草地等。而根据美国土地管理局数据，2012年英国、美国、日本、法国、韩国未利用土地占比分别为9.7%、8.8%、6.9%、6.1%、6.1%。尽管未利用土地在开发上存在较大难度，但是中国未利用土地中约21%为荒草地和裸土地，开发难度相对较小。

 

  在城市层面，根据联合国人居署定义，2013-2015年深圳、上海、广州、北京城市建成区比例分别为67%、57%、47%、38%，而纽约、巴黎、伦敦、东京分别为70%、60%、60%、59%。联合国人居署采用卫星遥感数据，2013-2015年期间，纽约、巴黎、伦敦、东京城市建成区比例分别平均为70%、60%、60%、59%，而深圳、上海、广州、北京分别平均为67%、57%、47%、38%。从分线城市来看，根据住建部数据，2017年一、二、三、四线城市的建成区占城区面积的比例分别为32.8%、46.1%、39.3%、48.0%，一线城市建成区比例明显偏低。

 

  2.3 到2050年可新增城镇建设用地5.2万平方公里

 

  即使仅对城乡建设用地结构进行调整，也可新增城镇用地5.2万平方公里，城镇用地规模可达14.6万平方公里，预计到2050年中国城市化率达约80%时，人均城镇建设用地可达130平方米。城镇化是经济社会发展的必然趋势，随着人民对美好生活的追求，城镇建设用地仍将进一步扩张。我们分三步对中国城镇建设用地可达规模进行简单测算。

 

  一是估计未来全国建设用地可占用耕地规模。根据《全国土地整治规划（2011-2015年）》，2010年全国补充耕地潜力约为10.5万平方公里，2011-2016年中国补充耕地2.1万平方公里，节余8.4万平方公里。由于2010-2016年批准建设用地和补充耕地面积的比例为1.3，我们采用更放松的假设1.6：1，即占用1亩耕地需补充1.6亩耕地才能保证质量平衡，未来全国建设用地扩张可占用耕地5.25万平方公里。

 

  二是根据建设用地扩张占用耕地比例，估算中国未来新增建设用地可达规模。《国土资源“十三五”规划》指出，2011-2015年新增建设用地总量控制在3256万亩，建设占用耕地在2000万亩左右，建设占用耕地比例为61%。据此比例，可估计未来中国新增建设用地规模可达8.6万平方公里。

 

  三是根据新增城镇建设用地占新增建设用地比例，估算未来中国城镇用地可达规模。2006-2016年期间，批准的城镇村建设用地占当年审批建设用地的比例平均为60%。考虑到乡村建设用地已经较为粗放，因而未来新批准的乡村建设用地规模很小。据此比例，可推算出未来中国新增城镇建设用地规模可达5.2万平方公里，2016年中国城镇建设用地为9.4万平方公里，即未来中国城镇用地规模可达约14.6万平方公里。根据联合国人口预测中方案，2050年中国总人口为14.02亿人，城市化率达80%，城镇人口为11.22亿人。据此计算，2050年中国人均城镇建设用地面积可达130平方米，比2016年增长9.2%。

 

  3  中国城镇用地配置严重失衡

 

  3.1 城镇用地在地区、城市之间配置严重失衡

 

  过去中国城镇化战略长期存在“控制大城市规模、积极发展中小城市”的倾向，与人口迁移趋势明显背离，造成土地在地区之间配置严重失衡。1980年10月，中国第一次城市规划工作会议提出：“控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城市”的城市发展方针。1990年4月《城市规划法》规定，“严格控制大城市规模，积极发展中等城市和小城市”，以法律形式确定了城镇化发展道路。2000年10月，中共中央在关于制定“十五”计划的建议中提出，走大中小城市和小城镇协调发展的城镇化道路。之后的中共十六大、十七大、十八大和十九大均坚持大中小城市和小城镇协调发展。虽然，官方在《全国主体功能区规划》和《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》中均强调以城市群为主体形态推进新型城镇化，但核心思想还是：严格控制特大和超大城市规模，积极发展中小城市。

 

  一方面，政府试图引导人口流向中小城市，严控特大城市和超大城市人口规模。《国家新型城镇化规划（2014-2020年》要求，全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制控制500万以上的特大城市人口规模。另一方面，政府严格控制特大和超大城市建设用地规模。2014年原国土部《关于强化管控落实最严格耕地保护制度的通知》要求，严格审核城市建设用地，除生活用地及公共基础设施用地外，原则上不再安排城市人口500万以上特大城市中心城区新增建设用地；2016年《全国土地利用总体规划纲要（2006-2020年）调整方案》规定，严格控制超大城市、特大城市用地规模。在中小城镇战略下，由于人口大都市圈化态势难以控制，政府实际上只控制住了相应土地供给，由此造成土地供需错配。

 

  不过，近年来中国城市发展战略逐渐调整为“以中心城市为引领，以城市群为主体形态，以都市圈建设为突破口，对中小城市分类施策”。2019年2月，发改委发布《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》，要求促进中心城市与周边城市（镇）同城化发展，以培育现代都市圈为城市群建设突破口。4月，发改委《2019年新型城镇化建设重点任务》要求，超大特大城市强调合理疏解中心城区非核心功能；大城市强调发挥规模效应和辐射带动作用；中小城市发展强调分类施策，提高自身产业支撑能力、公共服务品质等。8月，中央财经委员会第五次会议强调，增强中心城市和城市群等区域经济和人口承载能力。

 

  分地区看，2009-2016年东部地区城镇建设用地增量比例低于人口增量比例12.9个百分点；而中部、东北、西部地区分别高1.7、4.4、6.8个百分点。由于耕地占补平衡政策的实施范围大多局限在县域、地级市范围内、至多省内，当前耕地后备资源不足的东部地区难以获得足够的建设用地指标。从国有建设用地供应面积来看，2000-2016年东部供应面积占全国的比例从59.6%波动下降至34.2%，中部从6.7%波动上升至24.3%；西部从24.7%波动上升至35.6%，东北地区大致在6%-10%之间波动。结合国家统计局人口数据和自然资源部土地数据，2009-2016年东部地区常住人口增量占全国比重为41.4%，但城镇用地增量占比仅为28.5%，低于人口增量比例12.9个百分点；而中部、东北、西部地区城镇用地增量占比分别高于其人口增量占比1.7、4.4、6.8个百分点。在人地空间错配背景下，2009-2016年东部地区人均城镇建设用地面积从110.7平方米降至107.9平方米，中部地区从104.1平方米增至113.8平方米，西部地区从122.5平方米增至134.2平方米，东北地区从124.3平方米增至139.8平方米。

 

  分省看，北京、天津、江苏、浙江等经济强省城镇建设用地增量比例低于人口增量比例，人均城镇建设用地面积明显下降。2009-2016年城镇建设用地增量比例小于常住人口增量比例的省份有浙江、天津、北京、江苏、广东等11个省份，均为东部和中部省份。其中，北京、天津、江苏、浙江均为京津冀城市群和长三角城市群的重要部分，人口总体持续流入，而城镇用地供给明显不足；内蒙古、新疆、辽宁、黑龙江、吉林等10个省份的城镇建设用地增量比例明显大于其常住人口增量比例，另10个省份基本平衡。从各省人均城镇建设用地看，2016年既有内蒙古、新疆、宁夏、西藏四省人均超过200平方米，也有北京、上海、广东等7省人均低于100平方米。从变化趋势看，2009-2016年，北京、浙江、天津、等8省人均城镇建设用地面积明显下降，并且除西藏外的其他省份人均城镇用地水平原本较低，表明土地供给偏少。与此同时，人均城镇建设用地面积原本就较高的内蒙古、宁夏、新疆等省城镇用地供给偏多，人均用地进一步增长。

 

  分城市看，2006-2016年1000万人以上城市人口增长36.0%，但土地供给仅增长14.4%；而20万人以下城市人口增长3.0%，而土地供给大幅增长26.1%。在城区人口增幅方面，明显呈现超大城市人口增幅大，小城市人口增幅小。500-1000万人以上的超大城市增幅最大，为53.1%；20万人以下的城市城区人口增幅最低，为3.0%。在城区建设用地增幅方面，呈现出明显的中间大、两头小的特点，即1000万人以上的超大城市和20万人以下的城市建成区增幅均在20%左右，其余城市的建成区增幅均超20%。以此计算土地-人口增幅比值，1000万人以上、500-1000万人城市分别为0.40、1.34，土地供给不足；20-50万人、300-500万人、20万以下城市的分别为2.40、2.53、8.70，土地供给过多。此外，大城市住宅用地被严格控制，2009-2018年一线城市住宅类用地供应面积从2585万平方米降至1426万平方米，占100个大中城市住宅类用地比例从8.0%波动降至4.5%；二线城市住宅类用地比例从45.3%波动下降至43.2%；而三线城市从39.8%波动上升至51.3%。

 

  3.2 城镇建设用地在利用结构上配置失衡

 

  一方面是居住用地和工业用地配置失衡，2017中国城镇用地中居住用地比例为31.4%，明显低于美国的46.9%（2012年）、日本的61.3%（2016年）；工业用地比例为18.5%，明显高于日本的7.7%（2016年）、韩国的10.1%（2018年）。在“GDP锦标赛”下，地方政府一般压低工业用地价格以招商引资，同时控制居住用地供给以实现土地出让收入最大化。2018年全国土地出让收入6.5万亿（超80%来自居住用地），房地产相关税收2.7万亿，二者合计占地方政府总收入的35.4%。由于政府控制居住用地供给，2010-2018年住宅用地供应仅占总建设用地供应的17.8%，而工业用地供应占比为27.1%；导致全国100大中城市住宅用地楼面价上升155.9%，而工业用地下降0.1%。2017年中国城市建设用地中居住用地比例为30.8%，工业用地比例为20.1%。加上县城建设用地，2017年中国城镇建设用地中居住用地为31.4%、低于美国的46.9%（2012年）、日本的61.3%（2016年）；工业用地比例为18.5%，高于日本的7.7%（2016年）、韩国的10.1%（2018年）。从城市来看，纽约（2014年）、东京（2006年）、首尔（2018年）住宅用地比例分别为42.5%、58.3%、61.0%，工业用地比例分别为3.5%、9.9%、0.8%，而中国一线城市居住用地平均值为27.8%，工业用地平均值为25.7%。

 

  对居住用地供给的严格控制导致中国住宅向高层高密度发展，影响居民居住质量、加剧交通拥堵。根据中国第五次、第六次人口普查资料以及2015年1%人口抽样调查，2000-2015年住宅所在建筑属于平房的家庭户数比例从63.1%降至38.7%，住宅所在建筑属于6层以下楼房的家庭户数比例从31.2%增至48.4%，住宅所在建筑属于7层以上楼房的家庭户数比例从4.3%增至13.0%。根据美国住宅调查统计，2013年独立住宅占比为68.5%，7层及以上住宅数占比仅为2.1%；根据日本住宅·土地统计调查，2018年独立住宅占比为56.2%，6层及以上住宅占比为15.5%。高层高密度发展一方面影响住宅光照、通风，对居民的生理、心理健康造成不利影响，同时也不利于防火防灾中安全疏散，严重影响居民生活质量；另一方面，这种居住拥挤，通过早晚高峰的集中出行带来严重的交通拥堵。

 

  另一方面是道路用地粗放，但绿地与广场用地供给不足。中国一线城市道路占建成区比例均高于15%，而巴黎、纽约、伦敦均处于10%-15%；绿地与广场用地占比均低于8%，而巴黎、纽约、首尔均高于20%。改革开放后，不少地方政府大搞“政绩工程”、“形象工程”，追求“大马路”，导致道路用地粗放。根据联合国人居署统计，2014年北京、深圳、上海、广州道路占建成区面积比例分别为26%、25%、22%、19%，高于巴黎的15%、纽约的13%、伦敦的10%，和东京25%接近。但是，在Numbeo统计的全球交通拥堵指数中，北京、上海位居前列，表明中国城镇的道路用地面积占比和道路通畅状况并不成正比，主要有三个原因：一是中国城市道路用地普遍存在重视主干道、忽视支路建设的情况，造成路网交错，效率低。国外主要采用小路密网，面积占比小，但整体通达性更强。2014年深圳、上海、广州、深圳平均道路宽度分别为8.4、8.2、7.9、7.3米，明显高于巴黎6.2米、东京5.0米。二是中国轨道交通建设明显滞后。2018年上海、北京、广州、深圳轨道交通运营里程分别为785、714、450、298千米，路网密度分别为0.12、0.04、0.06、0.15千米/平方公里；而当前纽约都市区、东京圈、首尔圈轨道交通运营里程高达3347、2705、1098千米，路网密度分别为0.34、0.31、0.23千米/平方公里，远高于中国一线城市。三是国外城市对道路空间管理更为严格、细致。比如，纽约对于道路空间的管理设计有超160种许可证，以此保证对道路建设和维护的精细化管理；而中国目前的道路管理粗放，质量监督责任不明确。

 

  绿地与广场用地方面，尽管各国对于城镇建设用地的分类不一致，但是有类似之处，比如中国的绿地与广场用地类似纽约的开敞空间/娱乐用地、首尔的绿化带和开放空间等，国际比较表明中国绿地与广场用地整体供给偏少。2017年北京、上海、广州、深圳绿地与广场用地分别为7.9%、7.3%、3.8%、7.7%，低于巴黎的25%（2012年）、纽约的27%（2014年）、首尔的31%（2010年）。尽管与大马路类似同样存在大广场现象，但主要是指单个广场用地面积过高，比如大连星海广场176万平方米，深圳市民中心广场91万平方米等，均远超天安门44万平方米。但是2012年全国广场用地仅约1300平方公里，仅占城市建设用地的2.8%。

 

  分城市看，中国一线城市建设用地在利用结构上配置失衡更为严重。根据住建部数据，2017年一、二、三、四线城市居住用地占比分别为27.8%、29.9%、30.6%、31.9%；绿地与广场用地占比分别为6.7%、11.6%、11.2%、12.8%；工业用地占比分别为25.7%、19.8%、20.6%、16.0%，一线城市居住用地、绿地与广场用地占比偏低，工业用地占比偏高。一线城市经济发达、产业结构合理，吸引全国各地人口流入，以5.7%的城镇建设用地聚集了5.3%的人口和12.2%的GDP，但其居住用地占比偏低，导致住房紧张。2018年一线、二线、三四线城市人均住房建筑面积分别为25.6、32.9、34.3平方米，套户比分别为0.99、1.06、1.12（详见恒大研究院报告《中国住房存量报告：2019》）。

 

  分地区看，东北地区在建设用地利用结构上配置失衡更为严重。2017年东部、中部、西部、西北地区居住用地比例分别为30.3%、31.1%、30.1%、33.8%，工业用地比例分别为22.7%、17.8%、15.5%、22.9%，公共管理与公共服务用地占比为分别为8.9%、10.2%、9.8%、7.6%，绿地与广场用地占比分别为10.2%、11.8%、13.5%、9.4%。东北地区居住用地、工业用地占比均位居第一，而公共管理与公共服务用地、绿地与广场用地均为倒数第一。

 

  3.3 低效闲置城镇建设用地大量存在

 

  2017年中国城镇低效建设用地约1.27万平方公里，低效建设用地主要为工业用地。截至2017年底，上海、江苏、浙江、湖北、辽宁、陕西、广东7省（市）共认定城镇低效用地面积约4133平方公里，约占7省城镇建设用地面积的13.5%。2016年全国城镇建设用地面积为9.43万平方公里，依据上述比例推算，即全国约有1.27万平方公里城镇低效用地。针对此情况，2016年11月原国土部发布《关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见（试行）》，要求各地全面启动城镇低效用地再开发工作。从改造的建设用地类别来看，低效建设用地主要是工矿仓储用地，比如广东低效用地中工矿仓储用地占51%，浙江占53%，江苏占74.9%。

 

  分地区看，土地供给偏多的西部和东北地区出让的工业用地利用效率偏低。2018年东部、中部、西部、东北地区出让的工业用地容积率分别为1.56、1.23、1.19、0.81，西部和东北地区出让的工业用地利用效率偏低。而根据前文计算，西部、东北地区较东部、中部地区土地供给偏多。因此，土地供给偏多的西部和东北地区出让的工业用地利用效率偏低。分省看，这种现象更为明显，福建、广东、浙江、北京等省份城镇用地供给偏少，2018年出让的工业用地容积率均高于1.5；而吉林、内蒙古、辽宁等省份城镇用地供给偏多，2018年出让的工业用地容积率均低于0.85。

 

  2017年中国城镇闲置建设用地面积约为1400平方公里，有一定整改空间。根据2010年原国土部公布的1457宗城市闲置土地“黑名单”，闲置面积共计14.66万亩。其中广东、北京、重庆、海南、江苏、贵州闲置土地宗数均超100宗，而四川、海南、广东、北京闲置土地面积均超1万亩。2017年河南省政府《关于限制土地管理情况的专项工作报告》中，公告涉嫌闲置的土地共141.9平方公里，约占全国总量的1/10。以此计算，2017年全国的闲置土地面积约1400平方公里。针对此情况，2018年7月，自然资源部公布《关于健全建设用地“增存挂钩”机制的通知》，对于存在“批而未供”土地和存在“闲置用地”情况的地方城市，将在下一年度中核减20%的新增建设用地指标。

 

  4  提高规划人均城镇用地标准，优化区域分布和利用结构

 

  1）适度提高规划人均城镇建设用地标准。当前执行的规划人均城市建设用地标准、规划人均建制镇建设用地标准等，基本沿袭了1990年制定的规划标准。但是，当时并未执行耕地占补平衡政策，对包括耕地在内的各类土地面积数据掌握也比较粗糙，同时考虑到粮食生产效率提升，居民对粮食需求数量和结构也发生了变化。因此，在平衡粮食安全、经济社会发展、居民美好生活需要之后，预计2050年人均城镇建设用地可达130平方米。

 

  2）提高城镇土地利用效率，完善城市建设用地“增存挂钩”机制。当前城市内部存在大量批而未供、闲置土地、低效率土地。对于批而未供、闲置土地，一方面，政府应及时调查认定，依法收缴土地闲置费或收回闲置土地；另一方面，政府应加快完善建设用地“增存挂钩”机制，将把批而未供和闲置土地数量作为重要测算指标，逐年减少批而未供、闲置土地多和处置不力地区的新增建设用地计划。对于低效率土地，应通过再开发提高土地容积率和建筑密度，同时建立健全激励机制和退出机制。

 

  3）加快推进农业转移人口市民化，建立健全宅基地自愿有偿退出机制。中国常住人均乡村建设用地是城镇的2.7倍，由于城乡二元户籍制度和土地制度阻碍，导致农民工“双重占地”，加剧土地资源紧张。一方面，进一步加大户籍制度改革力度，加快农业转移人口市民化，加大非户籍人口落户推进力度，全面放开放宽落户限制，促进人口自由迁移。另一方面，探索对增量宅基地实行集约有奖、对存量宅基地实行退出有偿，同时对退出宅基地合理复垦，提高耕地面积以保障粮食安全。

 

  4）优化城镇用地在地区和城市之间的配置，推进市场化的跨省换地。分地区看，当前东部地区城镇用地供给偏少，而中部、西部和东北地区供给偏多。从不同规模城市看，1000万人以上的超大城市土地供给偏少，20万人以下的城市土地供给偏多。针对此情况，2018年3月国务院发布《跨省域补充耕地国家统筹管理办法》和《城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂管理办法》，确定由国家统筹各省、直辖市（不包括自治区）的补充耕地规模和相关经费标准，但是其本质仍然是计划配置，未能对建设用地进行市场定价。为此，一方面，应以常住人口增量为标准供给城镇用地，推行新人地挂钩；另一方面，应推进市场化的跨省换地，进一步优化土地资源的空间配置，发挥先发地区的资金优势和后发地区的土地资源优势互补。

 

  5）优化城镇用地的用途供给结构，增加居住用地、绿地与广场用地等供给。当前，中国工业用地比例偏高，居住用地明显偏低；道路用地粗放，但绿地与广场用地供给不足。一方面，需要政府加强低效用地“二次开发”，提高土地容积率。同时，在符合规划前提下允许工业用地转为居住用地等，建立健全存量工业用地盘活利用激励机制。另一方面，在新增城镇建设用地中适度增加居住用地、绿地与广场用地等比例，尤其是在一线城市。